L'obligation d'abroger spontanément les règlements illégaux ou sans objet
Le 11 décembre 2007 a eu lieu, dans la salle des Conseils de l'Université Panthéon-Assas Paris II, une conférence débat, organisée par le Centre de Recherches en Droit Administratif, dirigé par le Professeur B. Seiller, entre le Président Daniel Labetoulle, vive-président de la Commission supérieure de codification, et Etienne Blanc, député de l'Ain.
Ce dernier est en effet l'auteur d'une proposition de loi adoptée en dernière lecture par l'Assemblée Nationale ce même jour.
L'article 1er de cette loi est rédigé comme suit:
Après avoir souligné que cette législation s'insérait dans un objectif de simplification du droit, le député Etienne Blanc a rappelé l'évolution des règles jurisprudentielles et réglementaires relatives à l'abrogation des règlements.
En effet, la jurisprudence Alitalia, imposait à l'administration une obligation d'abroger, sur demande d'un administré, tout acte réglementaire illégal, que cette illégalité résulte de changements de circonstances de droit ou de fait qu'elle entachait l'acte ab initio.
Au delà de la consécration législative d'une solution jurisprudentielle, manifestation d'une forme de dialogue entre ces deux sources du droit (le pouvoir normatif du juge n'étant plus aujourd'hui sérieusement contesté, même par les membres de la Haute juridiction administrative), le projet implique deux nouveautés spécifiques.
D'une part, s'agissant des règlements illégaux, la nouvelle loi impose une obligation d'abrogation d'office, spontanée.
D'autre part, l'obligation d'abrogation d'office s'applique non plus seulement aux règlements illégaux mais également aux règlements sans objet, dans une perspective d'épuration de l'ordonnancement juridique des scories inutiles.
M. Blanc a ainsi souligné que ces obligations d'abrogation spontanée constituaient une incitation pour l'administration à une forme d'autodiscipline, par la mise en oeuvre d'une procédure de "pyrolyse" administrative.
Le Président Labetoulle, quant à lui, a souligné que les deux solutions, de la jurisprudence et du législateur n'étaient pas motivées par les mêmes considérations. Tandis que le juge, en rendant l'arrêt Alitalia, se souciait prioritairement de l'impératif de maintien de la légalité, la loi se situe bien plutôt dans une perspective de simplification du droit.
Selon Daniel Labetoulle, l'ajout du caractère spontané de cette obligation ne pose pas de difficulté particulière. D'autres questions soulève néanmoins à ses yeux un certain nombre d'incertitudes.
Ainsi, tout d'abord, de l'hypothèse de règlements sans objet ab initio. L'existence d'une telle catégorie risque, selon l'ancien président de la Section du contentieux, d'amener le juge à se poser la question de savoir si une nouvelle disposition réglementaire a véritablement un objet, donc, indirectement, à envisager son opportunité.
Ensuite, le président de section honoraire a relevé une ambiguité dans le choix de l'expression "autorité administrative" plutôt que de celle, utilisée par le Conseil d'Etat dans l'arrêt Alitalia, d'"autorité compétente". En effet, selon lui, le choix du législateur pourrait conduire le juge à interpréter cette disposition comme ne visant que les autorités de l'Etat (en vertu des pratiques légistiques actuelles). Cependant, sur ce point, d'une part, l'intention du législateur est, comme l'a rappelé le député de l'Ain, clairement de faire référence à l'autorité compétente, et d'autre part, l'expression "autorité administrative", dès lors que cet article s'insère dans la loi du 12 avril 2000, doit être comprise au regard de la définition que cette même loi donne de l'autorité administrative à son article 1er (définition bien connue qui inclut les autorités administratives de l'Etat, des collectivités territoriales, des Etablissements publics et des personnes privées assurant une mission de service public administratif).
Enfin, le Président Labetoulle a souligné les difficultés pratique de la mise en oeuvre d'une telle disposition d'abrogation expresse des règlements sans objet. Premièrement, l'intervention d'une abrogation expresse ne doit pas remettre en cause les hypothèses d'intervention d'une abrogation tacite antérieure. Deuxièmement, l'abrogation doit être pratiquée avec précaution afin de ne pas générer de vide juridique (nécessitant éventuellement la possibilité de laisser à l'autorité administrative un "délai raisonnable"). Troisièmement, l'illégalité d'un règlement tient parfois à celle de la loi dont il fait application: l'abrogation du règlement illégal ne serait alors pas suffisante.
En définitive, Daniel Labetoulle se réjouit de cette initiative législative, et, citant Maurice Barrès, se félicite de cet "éternel dialogue entre ces deux puissances qui ne sauraient se passer l'une de l'autre".
Dans le débat qui a suivi ces deux interventions, le Professeur B. Seiller a exprimé ses doutes quant à l'efficacité réelle de l'obligation d'une abrogation spontanée. En effet, dès lors qu'aucune sanction spécifique n'est prévue, si l'administration ne fait rien (comme il est tout à fait possible de l'envisager), on en reviendrait au point de l'arrêt Alitalia (à savoir une obligation d'abrogation sur demande de l'intéressé). En outre, se plaçant sur le plan de la responsabilité, celle-ci pourrait difficilement être engagée pour refus d'abroger un règlement sans objet compte tenu de l'impossibilité d'envisager un éventuel préjudice dans une telle hypothèse.
En définitive, si, comme le souligne le Professeur M. Lombard, on est loin de la pyrolyse automatique envisagée, l'affirmation d'une obligation d'abrogation d'office demeure, selon Daniel Labetoulle, un geste politique important en ce qu'il contribue à lancer un mouvement dans lequel l'administration sera, tôt ou tard, emmené: celui de la prise de conscience de l'impératif urgent de nettoyer l'ordonnancement juridique de ses textes inutiles.
Cette nouvelle disposition législative est donc à la fois l'illustration de la manière dont le droit évolue, par renvois et retouches successives entre les différentes sources du droit, et à l'origine d'incertitudes que la jurisprudence sera nécessairement amenée à clarifier.
Ce dernier est en effet l'auteur d'une proposition de loi adoptée en dernière lecture par l'Assemblée Nationale ce même jour.
L'article 1er de cette loi est rédigé comme suit:
Après l'article 16 de la loi 2000-231 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations,
il est inséré un article 16-1 ainsi rédigé:
Art. 16-1: L'autorité administrative est tenue, d'office ou à la demande d'une personne intéressée, d'abroger expressément tout règlement illégal ou sans objet, que cette situation existe depuis la publication du règlement ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date.
il est inséré un article 16-1 ainsi rédigé:
Art. 16-1: L'autorité administrative est tenue, d'office ou à la demande d'une personne intéressée, d'abroger expressément tout règlement illégal ou sans objet, que cette situation existe depuis la publication du règlement ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date.
Après avoir souligné que cette législation s'insérait dans un objectif de simplification du droit, le député Etienne Blanc a rappelé l'évolution des règles jurisprudentielles et réglementaires relatives à l'abrogation des règlements.
En effet, la jurisprudence Alitalia, imposait à l'administration une obligation d'abroger, sur demande d'un administré, tout acte réglementaire illégal, que cette illégalité résulte de changements de circonstances de droit ou de fait qu'elle entachait l'acte ab initio.
Au delà de la consécration législative d'une solution jurisprudentielle, manifestation d'une forme de dialogue entre ces deux sources du droit (le pouvoir normatif du juge n'étant plus aujourd'hui sérieusement contesté, même par les membres de la Haute juridiction administrative), le projet implique deux nouveautés spécifiques.
D'une part, s'agissant des règlements illégaux, la nouvelle loi impose une obligation d'abrogation d'office, spontanée.
D'autre part, l'obligation d'abrogation d'office s'applique non plus seulement aux règlements illégaux mais également aux règlements sans objet, dans une perspective d'épuration de l'ordonnancement juridique des scories inutiles.
M. Blanc a ainsi souligné que ces obligations d'abrogation spontanée constituaient une incitation pour l'administration à une forme d'autodiscipline, par la mise en oeuvre d'une procédure de "pyrolyse" administrative.
Le Président Labetoulle, quant à lui, a souligné que les deux solutions, de la jurisprudence et du législateur n'étaient pas motivées par les mêmes considérations. Tandis que le juge, en rendant l'arrêt Alitalia, se souciait prioritairement de l'impératif de maintien de la légalité, la loi se situe bien plutôt dans une perspective de simplification du droit.
Selon Daniel Labetoulle, l'ajout du caractère spontané de cette obligation ne pose pas de difficulté particulière. D'autres questions soulève néanmoins à ses yeux un certain nombre d'incertitudes.
Ainsi, tout d'abord, de l'hypothèse de règlements sans objet ab initio. L'existence d'une telle catégorie risque, selon l'ancien président de la Section du contentieux, d'amener le juge à se poser la question de savoir si une nouvelle disposition réglementaire a véritablement un objet, donc, indirectement, à envisager son opportunité.
Ensuite, le président de section honoraire a relevé une ambiguité dans le choix de l'expression "autorité administrative" plutôt que de celle, utilisée par le Conseil d'Etat dans l'arrêt Alitalia, d'"autorité compétente". En effet, selon lui, le choix du législateur pourrait conduire le juge à interpréter cette disposition comme ne visant que les autorités de l'Etat (en vertu des pratiques légistiques actuelles). Cependant, sur ce point, d'une part, l'intention du législateur est, comme l'a rappelé le député de l'Ain, clairement de faire référence à l'autorité compétente, et d'autre part, l'expression "autorité administrative", dès lors que cet article s'insère dans la loi du 12 avril 2000, doit être comprise au regard de la définition que cette même loi donne de l'autorité administrative à son article 1er (définition bien connue qui inclut les autorités administratives de l'Etat, des collectivités territoriales, des Etablissements publics et des personnes privées assurant une mission de service public administratif).
Enfin, le Président Labetoulle a souligné les difficultés pratique de la mise en oeuvre d'une telle disposition d'abrogation expresse des règlements sans objet. Premièrement, l'intervention d'une abrogation expresse ne doit pas remettre en cause les hypothèses d'intervention d'une abrogation tacite antérieure. Deuxièmement, l'abrogation doit être pratiquée avec précaution afin de ne pas générer de vide juridique (nécessitant éventuellement la possibilité de laisser à l'autorité administrative un "délai raisonnable"). Troisièmement, l'illégalité d'un règlement tient parfois à celle de la loi dont il fait application: l'abrogation du règlement illégal ne serait alors pas suffisante.
En définitive, Daniel Labetoulle se réjouit de cette initiative législative, et, citant Maurice Barrès, se félicite de cet "éternel dialogue entre ces deux puissances qui ne sauraient se passer l'une de l'autre".
Dans le débat qui a suivi ces deux interventions, le Professeur B. Seiller a exprimé ses doutes quant à l'efficacité réelle de l'obligation d'une abrogation spontanée. En effet, dès lors qu'aucune sanction spécifique n'est prévue, si l'administration ne fait rien (comme il est tout à fait possible de l'envisager), on en reviendrait au point de l'arrêt Alitalia (à savoir une obligation d'abrogation sur demande de l'intéressé). En outre, se plaçant sur le plan de la responsabilité, celle-ci pourrait difficilement être engagée pour refus d'abroger un règlement sans objet compte tenu de l'impossibilité d'envisager un éventuel préjudice dans une telle hypothèse.
En définitive, si, comme le souligne le Professeur M. Lombard, on est loin de la pyrolyse automatique envisagée, l'affirmation d'une obligation d'abrogation d'office demeure, selon Daniel Labetoulle, un geste politique important en ce qu'il contribue à lancer un mouvement dans lequel l'administration sera, tôt ou tard, emmené: celui de la prise de conscience de l'impératif urgent de nettoyer l'ordonnancement juridique de ses textes inutiles.
Cette nouvelle disposition législative est donc à la fois l'illustration de la manière dont le droit évolue, par renvois et retouches successives entre les différentes sources du droit, et à l'origine d'incertitudes que la jurisprudence sera nécessairement amenée à clarifier.
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