Grêve et service public minimum dans les services publics en droit hellenique
Par Mlle Vassiliki Kaspali
Doctorante à l'Université Paris II.
Les mouvements sociaux de cet automne 2007 n’ont certes pas pu mettre en épreuve la nouvelle loi no 2007-1224 du 21 août 2007 « sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs », dont les effets commenceront à se faire sentir début 2008. Ils dotent pour autant d’un fort élément d’actualité le regard comparé sur le droit de la grève et de l’organisation du service minimum dans les services publics ; c’est du cas grec que l’on s’occupera ici.
A. Depuis 1975, c’est une disposition constitutionnelle qui représente la pierre angulaire du droit hellénique en la matière. Tout comme en France, la reconnaissance juridique de la grève des fonctionnaires est relativement nouvelle, un tel droit ayant été proscrit par la Constitution de 1952 (art. 11-4), avec l’accord de la jurisprudence administrative.
Aujourd’hui, le droit de grève n’est qu’un exemple typique de la conception constitutionnelle grecque pour les libertés fondamentales, lesquelles trouvent consécration explicite et souvent détaillée dans le texte constitutionnel de 1975. Aux termes donc de l’article 23 §2 de ce dernier, « la grève constitue un droit, et s’exerce par les organisations syndicales légitimement instituées dans le but de la sauvegarde et promotion des intérêts économiques et en général professionnels des travailleurs. La grève sous toute forme est interdite aux magistrats et aux agents des corps de sécurité. Le droit de recours à la grève s’exerce conformément aux restrictions spécifiques prévues par la loi le réglementant en ce qui concerne les fonctionnaires de l’Etat et des collectivités territoriales, les agents des personnes morales de droit public ainsi que les personnels des entreprises de caractère public ou d’utilité publique, dont le fonctionnement présente une importance vitale pour la satisfaction des besoins essentiels du corps social. Ces restrictions ne sauraient s’étendre jusqu’à la suppression du droit de grève ou l’entrave à son exercice légitime ».
A. Depuis 1975, c’est une disposition constitutionnelle qui représente la pierre angulaire du droit hellénique en la matière. Tout comme en France, la reconnaissance juridique de la grève des fonctionnaires est relativement nouvelle, un tel droit ayant été proscrit par la Constitution de 1952 (art. 11-4), avec l’accord de la jurisprudence administrative.
Aujourd’hui, le droit de grève n’est qu’un exemple typique de la conception constitutionnelle grecque pour les libertés fondamentales, lesquelles trouvent consécration explicite et souvent détaillée dans le texte constitutionnel de 1975. Aux termes donc de l’article 23 §2 de ce dernier, « la grève constitue un droit, et s’exerce par les organisations syndicales légitimement instituées dans le but de la sauvegarde et promotion des intérêts économiques et en général professionnels des travailleurs. La grève sous toute forme est interdite aux magistrats et aux agents des corps de sécurité. Le droit de recours à la grève s’exerce conformément aux restrictions spécifiques prévues par la loi le réglementant en ce qui concerne les fonctionnaires de l’Etat et des collectivités territoriales, les agents des personnes morales de droit public ainsi que les personnels des entreprises de caractère public ou d’utilité publique, dont le fonctionnement présente une importance vitale pour la satisfaction des besoins essentiels du corps social. Ces restrictions ne sauraient s’étendre jusqu’à la suppression du droit de grève ou l’entrave à son exercice légitime ».
Or si le droit de grève des agents du secteur public possède rang constitutionnel incontestable, la continuité du service public représente, elle, un principe général du droit administratif hellénique, avec valeur infralégislative. En droit français, où la continuité des services publics s'est vue attribuer valeur constitutionnelle (décision CC 79-105 du 25 juillet 1979), on peut parler de contradiction de principes égaux, d’antagonisme juridique entre valeurs constitutionnelles. Il n’en va pas vraiment ainsi en droit grec ; l’inégalité de rang juridique qui caractérise le couple grève/continuité fait qu’en réalité les restrictions législatives au droit de grève dans les services publics ne sont juridiquement possibles qu’en raison de l’existence d’une prévision constitutionnelle spécifique à cet effet.
B. La grève dans les services publics, terrain de difficiles équilibres juridiques, fait l’objet d’un régime dérogatoire par rapport à la grève en général, à l’origine duquel se trouve la loi 1264/1982 « pour la démocratisation du mouvement syndical et les libertés syndicales ». Le contraste est intéressant entre l’esprit pro-ouvrier assignée par la doctrine à la loi en cause, votée sous un gouvernement socialiste et venue pour remplacer une ancienne loi 643/1977, particulièrement restrictive, et la loi française en la matière (du 31 juillet 1963, « relative à certaines modalités de la grève dans le services publics »), codifiée aux articles L. 521-2 et suiv. du Code du travail), critiquée comme visant à trop encadrer le droit de grève, ce qui lui a d’ailleurs valu le surnom de « loi anti-grève ».
En tout cas, la loi 1264/1982 est un texte à contenu général, comportant réglementation de la grève et du syndicalisme, la grève dans le domaine plus particulier des services publics étant abordée dans des dispositions spéciales. Les services publics sont compris au sens large : sont concernées l’administration de l’Etat, les collectivités territoriales, les personnes morales de droit public et les entreprises publiques (art. 19-2 et 30-7). Les grandes lignes de l’aménagement juridique de la grève, pas très éloignées du droit français, reflètent les particularités du secteur public en tant que terrain de conflits collectifs : délais plus stricts pour le dépôt du préavis (art. 20-2), exigences spécifiques au sujet du monopole syndical pour le déclenchement de la grève des fonctionnaires (art. 30-8), instauration d’un « dialogue public » obligatoire avant la grève afin de tenter de l’éviter (art. 3-1 de la loi 2224/1994), compétence du juge judiciaire pour tout conflit collectif, même dans l’administration organique (art. 22-4), manque de possibilité pour le juge des référés de suspendre ou d’interdire la grève (art. 22-3), et célérité spéciale des procédures contentieuses (art. 22-4 al. 2).
C. Après, c’est au triptyque constitution – loi – accords des partenaires sociaux qu’appartient en Grèce la compétence de traiter des questions de service minimum. La voie réglementaire pour l’instauration d’un service minimum est totalement exclue, à la différence de la France, où, à défaut d’intervention législative - ce qui est très souvent le cas- la jurisprudence Dehaene du CE autorise une réglementation interne des services à accomplir par le chef du service.
Revenons au système hellénique : la Constitution confie à la loi d’aménager les questions relatives au service minimum, et celle-ci donne la parole aux partenaires sociaux, suivant une procédure en trois phases décrite dans les paragraphes 4 à 9 de l’art. 21 de la loi 1264/1982 (telle qu’elle a été modifiée par la loi 2224/1994) : i) Négociations directes de l’organisation syndicale la plus représentative et de l’administration de l’entreprise ou du service, ii) si échec, intervention d’un médiateur appartenant à l’Organisme de Médiation et d’Arbitrage, institution administrative chargée généralement de compétences de résolution des conflits collectifs du travail, et iii) si échec, c’est à la Commission de protection des cadres d’organisations syndicales, organe administratif institué par la loi 1264/1982, de trancher la question. Le but est d’aboutir à un accord, renouvelable tous les ans dans chaque service ou entreprise. D’ailleurs, la loi prévoit (art. 21-9) que la convention collective classique est également à la disposition des parties, en tant que mode alternatif de règlement de toute question portant sur le service minimum, une solution à laquelle le recours demeure toutefois dans la pratique très restreint.
D. Les critères pour la détermination du service minimum posent, en Grèce aussi, une énigme, et cela même si le droit positif n’a pas manqué de se prononcer à cet égard : d’une part, la disposition constitutionnelle parle de restrictions au droit de grève en fonction des « besoins du corps social ». D’autre part, la loi 1264/1982 (art. 21-3) explicite un peu davantage ce critère en désignant comme indices interprétatifs « le type et l’utilité sociale des services et des biens fournis par l’entreprise concernée ainsi que le besoin de garantir l’exercice du droit de grève ». La détermination du service minimum s’opère de toute façon par les partenaires sociaux in concreto, tandis que le contrôle juridictionnel des accords corrélatifs s’effectue sous le signe du principe de proportionnalité, comme tout contrôle portant sur la limitation d’un droit constitutionnel.
Il convient d’observer que, s’agissant de l’instauration d’un service minimum, les priorités sont légèrement différentes dans l’un et l’autre pays : si le constituant grec parle de « besoins du corps social », sans passer par aucune évocation de la continuité ou des besoins du service, il l’a estimé utile de rappeler que « ces restrictions ne sauraient s’étendre jusqu’à la suppression du droit de grève ou l’entrave à son exercice légitime ». Il semble donc qu’à côté de la prise en considération des besoins des usagers du service public, l’ordre juridique grec préserve un attachement fort à l’exercice libre de la liberté constitutionnelle qu’est la grève. En revanche, c’est la continuité du service public, principe constitutionnel, qui se trouve en France traditionnellement aux antipodes du droit de grève et à la base de l’idée de service minimum. Or il semble que l’approche française s’enrichit ce dernier temps avec une prise en compte de plus en plus manifeste des besoins des usagers en tant que ratio et critère du service minimum : c’est cette voie qu’empruntent un arrêt Onesto du CE (1er déc. 2004), qui n’exclut pas l’idée de reconnaître le service minimum comme un droit des usagers, ainsi que la récente loi, qui pose la préoccupation pour les usagers au cœur des modalités d’organisation de la grève dans les transports terrestres.
B. La grève dans les services publics, terrain de difficiles équilibres juridiques, fait l’objet d’un régime dérogatoire par rapport à la grève en général, à l’origine duquel se trouve la loi 1264/1982 « pour la démocratisation du mouvement syndical et les libertés syndicales ». Le contraste est intéressant entre l’esprit pro-ouvrier assignée par la doctrine à la loi en cause, votée sous un gouvernement socialiste et venue pour remplacer une ancienne loi 643/1977, particulièrement restrictive, et la loi française en la matière (du 31 juillet 1963, « relative à certaines modalités de la grève dans le services publics »), codifiée aux articles L. 521-2 et suiv. du Code du travail), critiquée comme visant à trop encadrer le droit de grève, ce qui lui a d’ailleurs valu le surnom de « loi anti-grève ».
En tout cas, la loi 1264/1982 est un texte à contenu général, comportant réglementation de la grève et du syndicalisme, la grève dans le domaine plus particulier des services publics étant abordée dans des dispositions spéciales. Les services publics sont compris au sens large : sont concernées l’administration de l’Etat, les collectivités territoriales, les personnes morales de droit public et les entreprises publiques (art. 19-2 et 30-7). Les grandes lignes de l’aménagement juridique de la grève, pas très éloignées du droit français, reflètent les particularités du secteur public en tant que terrain de conflits collectifs : délais plus stricts pour le dépôt du préavis (art. 20-2), exigences spécifiques au sujet du monopole syndical pour le déclenchement de la grève des fonctionnaires (art. 30-8), instauration d’un « dialogue public » obligatoire avant la grève afin de tenter de l’éviter (art. 3-1 de la loi 2224/1994), compétence du juge judiciaire pour tout conflit collectif, même dans l’administration organique (art. 22-4), manque de possibilité pour le juge des référés de suspendre ou d’interdire la grève (art. 22-3), et célérité spéciale des procédures contentieuses (art. 22-4 al. 2).
C. Après, c’est au triptyque constitution – loi – accords des partenaires sociaux qu’appartient en Grèce la compétence de traiter des questions de service minimum. La voie réglementaire pour l’instauration d’un service minimum est totalement exclue, à la différence de la France, où, à défaut d’intervention législative - ce qui est très souvent le cas- la jurisprudence Dehaene du CE autorise une réglementation interne des services à accomplir par le chef du service.
Revenons au système hellénique : la Constitution confie à la loi d’aménager les questions relatives au service minimum, et celle-ci donne la parole aux partenaires sociaux, suivant une procédure en trois phases décrite dans les paragraphes 4 à 9 de l’art. 21 de la loi 1264/1982 (telle qu’elle a été modifiée par la loi 2224/1994) : i) Négociations directes de l’organisation syndicale la plus représentative et de l’administration de l’entreprise ou du service, ii) si échec, intervention d’un médiateur appartenant à l’Organisme de Médiation et d’Arbitrage, institution administrative chargée généralement de compétences de résolution des conflits collectifs du travail, et iii) si échec, c’est à la Commission de protection des cadres d’organisations syndicales, organe administratif institué par la loi 1264/1982, de trancher la question. Le but est d’aboutir à un accord, renouvelable tous les ans dans chaque service ou entreprise. D’ailleurs, la loi prévoit (art. 21-9) que la convention collective classique est également à la disposition des parties, en tant que mode alternatif de règlement de toute question portant sur le service minimum, une solution à laquelle le recours demeure toutefois dans la pratique très restreint.
D. Les critères pour la détermination du service minimum posent, en Grèce aussi, une énigme, et cela même si le droit positif n’a pas manqué de se prononcer à cet égard : d’une part, la disposition constitutionnelle parle de restrictions au droit de grève en fonction des « besoins du corps social ». D’autre part, la loi 1264/1982 (art. 21-3) explicite un peu davantage ce critère en désignant comme indices interprétatifs « le type et l’utilité sociale des services et des biens fournis par l’entreprise concernée ainsi que le besoin de garantir l’exercice du droit de grève ». La détermination du service minimum s’opère de toute façon par les partenaires sociaux in concreto, tandis que le contrôle juridictionnel des accords corrélatifs s’effectue sous le signe du principe de proportionnalité, comme tout contrôle portant sur la limitation d’un droit constitutionnel.
Il convient d’observer que, s’agissant de l’instauration d’un service minimum, les priorités sont légèrement différentes dans l’un et l’autre pays : si le constituant grec parle de « besoins du corps social », sans passer par aucune évocation de la continuité ou des besoins du service, il l’a estimé utile de rappeler que « ces restrictions ne sauraient s’étendre jusqu’à la suppression du droit de grève ou l’entrave à son exercice légitime ». Il semble donc qu’à côté de la prise en considération des besoins des usagers du service public, l’ordre juridique grec préserve un attachement fort à l’exercice libre de la liberté constitutionnelle qu’est la grève. En revanche, c’est la continuité du service public, principe constitutionnel, qui se trouve en France traditionnellement aux antipodes du droit de grève et à la base de l’idée de service minimum. Or il semble que l’approche française s’enrichit ce dernier temps avec une prise en compte de plus en plus manifeste des besoins des usagers en tant que ratio et critère du service minimum : c’est cette voie qu’empruntent un arrêt Onesto du CE (1er déc. 2004), qui n’exclut pas l’idée de reconnaître le service minimum comme un droit des usagers, ainsi que la récente loi, qui pose la préoccupation pour les usagers au cœur des modalités d’organisation de la grève dans les transports terrestres.
0 commentaires:
Enregistrer un commentaire