Conférence de M. Jean Massot, conseiller d'Etat : Faut-il encore un Premier Ministre en France ?
Université Paris II Panthéon-Assas, Institut d’études judiciaires, Centre Assas, 31 mars 2008
Compte-rendu par T. Frachery, Doctorant allocataire de recherches, Promotion R. Cassin.
M. Jean Massot, conseiller d’Etat, président honoraire de section dans la haute instance, était invité à intervenir devant les étudiants préparant les concours du Barreau sur un sujet qu’il maîtrise d’une manière particulièrement complète, étant l’auteur d’une série d’ouvrages consacrés aux rapports entre les deux têtes de l’exécutif en France.
« Faut-il encore un Premier ministre en France ? ». Le sujet, alors même que la réforme constitutionnelle dont précisément le Conseil d’Etat examine en ce moment la portée, les tenants et les aboutissants l’a écarté de ses dispositions finales, garde toute sa pertinence en termes de droit.
En effet, si la question de la permanence d’un chef du Gouvernement qui ne soit pas le chef de l’Etat, a fait l’objet de débats politiques dignes d’une guerre de tranchés, elle a semblée trop inextricable à la commission Balladur pour qu’on lui réponde par la négative d’une manière politiquement arbitraire. Or, si le parti pris de maintenir un Premier ministre en France affermit la vision classique des institutions de la Ve République, il n’éclaire ni sur les conséquences d’un tel maintien par rapport aux autres institutions telles qu’elles seront plus ou moins refaçonnées par la réforme en cours, ni sur l’opportunité juridique du choix soit au niveau de la logique du droit, soit au niveau de la pratique même de la Ve République.
C’est ce double défi que le président Massot a essayé de relever dans sa conférence. Il l’a fait d’une manière qui pour être limpide et précise et par là même très agréable pour l’auditoire, n’en fut pas moins très généraliste quant au fond des choses. Il devait en être ainsi, l’assistance étant composée de futurs praticiens peu enclins peut-être aux subtilités juridico-politiques qui caractérisent les rapports institutionnels entre le Premier ministre et le Président de la République notamment. Cela nous donne ainsi l’occasion de revenir, au terme de ce compte-rendu, sur certains points relatifs au sujet traité intéressant spécifiquement le droit public et notamment le droit administratif.
Le président Massot a, d’entrée, souligné implicitement que la fonction du Premier ministre français est un produit de l’histoire. Il a cité à l’appui ce fameux passage des Mémoires de Louis XIV écrites ad usum Delphini - en 1661, moment de la disparition du cardinal Mazarin et fin du ministérat - dans lesquelles il conseille l’héritier de la couronne de ne jamais prendre de premier ministre, comme lui-même s’y était résolu après la mort de Mazarin. D’où le fameux médaillon qui figure dans la Galerie des glaces au château de Versailles dans lequel on peut lire « Le Roi gouverne par lui-même ». Or, un tel rejet du ministérat qui procède de l’esprit centralisateur et absolutiste du Roi Soleil n’a pas résisté à l’histoire. Dès sa mort, le Régent s’entoure de ministres assurant la primature du Conseil : l’abbé Dubois, le duc de Bourbon. Louis XV qui avait résolu de gouverner seul au moment de sa majorité, n’hésitera pas longtemps avant de faire appel au cardinal de Fleury et plus tard au duc de Choiseul. C’est pour avoir renvoyé certains ministres populaires comme Necker que Louis XVI hâtera sa propre chute. Le président Massot explique qu’une sorte de dualisme exécutif s’instaure dès lors que l’on retrouvera de manière patente sous la Restauration et la monarchie de Juillet et qui s’installe du fait d’une « génération spontanée ». Ce dualisme qui change de polarité pour faire du Premier ministre la figure centrale de l’exécutif au détriment du président de la République l’emporte de manière coutumière sous la IIIe République et de manière légale, constitutionnelle sous la IVe. Sous une autre forme, aux polarités inversées, il se retrouve aussi dans le discours de Bayeux qui enfantera la Constitution de 1958. La place du Premier ministre y est abondamment évoquée. La Constitution de la Ve République la consacrera pour de bon, fût-ce au dépens des textes eux-mêmes, par le biais d’une pratique faite d’interprétations polyphoniques des sources et de partis pris coutumiers. Toutefois, les adversaires du dualisme n’ont jamais cessé leur combat en faveur d’un monisme exécutif sous la forme d’un régime présidentialiste. MM. Sarkozy, Balladur, Fillon ont soutenu cette conception des institutions. Le président Massot la récuse et le dit ouvertement : il veut convaincre de la nécessité du Premier ministre dont « tout le monde a besoin », le président de la République, qu’il soit en période majoritaire au moment du fameux « état de grâce », en période de turbulences ou pire encore, en période de cohabitation, mais aussi le Gouvernement et le Parlement.
En période majoritaire, lorsque le président est dans une situation confortable, il a besoin du Premier ministre comme exécuteur de sa politique, comme l’homme du quotidien pour ne pas dire de l’intendance. La conférence de presse du 31 janvier 1964 du Général de Gaulle dessine les traits du Premier ministre, responsable devant le Parlement, aux prises avec les difficultés concrètes et dont le travail consiste à dégager la perspective et la vision dans laquelle s’inscrit le chef de l’Etat et qui engagent l’avenir de la nation. Si pour en arriver à ce partage des rôles on a pris quelques libertés avec l’article 20 de la Constitution, il est certain que pour être souvent « déterminée » à l’Elysée, la politique de la nation n’en est pas moins conduite, toujours, depuis Matignon. En cours de mandat, le Premier ministre devient le fusible et l’amortisseur par excellence de crises politiques qui affectent l’autorité du chef de l’Etat, par cette convention de constitutionnalité de l’article 8 de la Constitution qui veut que celui-ci puisse révoquer ou limoger celui-là, sans apparente raison juridique (démission, motion de censure). Cela, alors même que c’est le Général de Gaulle en personne qui en avait, en 1958, écarté la possibilité devant le Comité consultatif constitutionnel, pour en théoriser le contraire en 1964 durant sa célèbre conférence de presse. La pratique a fait qu’aucun Premier ministre n’a osé remettre en question ce fait accompli. Que serait un Premier ministre sans le soutien du président, affirmait Jacques Chaban-Delmas, sinon un « triste sire » ? Même en période de cohabitation, le président peut se servir du Premier ministre pour se décharger de responsabilités ou de positions difficiles à maintenir. Ainsi de Jacques Chirac avec Lionel Jospin notamment en matière de politique étrangère et européenne. Le président Massot estime que si tous les présidents ont gardé le Premier ministre c’est tout simplement parce qu’il est utile - ainsi en mai 1968, en 1982 avec Mauroy et son plan de la rigueur, Fillon lui-même aujourd’hui qui sert de bouclier aux attaques contre le président et qui conduit même la politique du Gouvernement en s’imposant dans différentes matières à M. Sarkozy. D’où l’incongruité de la notion même de pouvoir personnel sous la Ve République, aux yeux de M. Massot.
L’utilité d’un Premier ministre se révèle aussi par rapport au Gouvernement. Bien que le Général de Gaulle insistât sur ce que le véritable chef du Gouvernement c’était lui et que Valéry Giscard d’Estaing allât jusqu’à imposer par des « directives » la façon de travailler au cabinet, la direction du Gouvernement, y compris en Conseil des ministres en tout cas en amont, incombe au Premier ministre qui est ainsi le grand coordinateur et ordonnateur des décisions gérant de fond en comble l’activité gouvernementale et administrative de l’Etat. Restent les cas problématiques du pouvoir réglementaire du président de la République et celui de nomination nichés dans l’article 13 de la Constitution et des arbitrages présidentiels se superposant à ceux, légaux, que doit rendre le Premier ministre, notamment en matière budgétaire. Le président actuel est allé jusqu’à instituer un quatrième volet à l’ordre du jour en Conseil des ministres appelé « Les points en discussion ». Toutefois c’est le Premier ministre qui contrôle et gère la mise en œuvre de la politique gouvernementale, disposant aussi du maillage préfectoral dont les détenteurs lui rendent compte, même si en concurrence avec le président. Pour M. Massot la France, dans sa tradition centralisatrice, n’est pas à même de renoncer à cet outil de coordination qu’est le Premier ministre.
Par rapport au Parlement, l’utilité du Premier ministre se manifeste, par l’efficacité qu’il assure aux travaux parlementaires et par la responsabilité qu’il engage devant la représentation nationale. Le président Massot ne comprend pas pourquoi on veut changer cet équilibre essentiel qui fait que dans la Ve République nous sommes dans un vrai régime parlementaire. Il poursuit en apportant son témoignage personnel de l’époque de la IVe République, lorsque les crises ministérielles étaient surtout le fait de l’impossibilité pour le président du Conseil de trouver une majorité solide pour faire passer les projets de loi et aussi de l’impuissance du Parlement d’assurer la confection de la loi et le vote de celle-ci dans des conditions normales. Cela a amené, non sans un flagrant paradoxe, au dessaisissement du législateur au profit du Gouvernement par le biais des décrets-lois. Le Premier ministre est nécessaire à la bonne gestion de l’activité parlementaire, si bien qu’il suffirait, comme l’a fait observer Pierre Avril (« Equilibrer la présidence quinquennale ») de réorganiser les pouvoirs du Parlement et non pas les renforcer inconsidérément. Pour ce qui est de la responsabilité, l’intervenant a admis qu’il serait peut-être opportun que tous les membres du Gouvernement à commencer par le premier d’entre eux retrouvent des mandats parlementaires et que soit abrogé l’interdiction de cumuler le siège de député ou sénateur avec celui de membre d’un cabinet ministériel. Les liens entre Premier ministre et majorité en sortiraient revigorés.
En conclusion, Jean Massot a dit sa conviction que la réforme de la dyarchie à la française est impossible, à moins d’instituer une pratique de démission liée, soit par la perte des élections législatives ou de la confiance du Parlement pour le Premier ministre, soit par la perte des référendums par le président de la République. A ses yeux la seule responsabilité du chef de l’Etat, politique, ne peut être que celle de la pratique gaullienne, à savoir la démission.
Compte-rendu par T. Frachery, Doctorant allocataire de recherches, Promotion R. Cassin.
M. Jean Massot, conseiller d’Etat, président honoraire de section dans la haute instance, était invité à intervenir devant les étudiants préparant les concours du Barreau sur un sujet qu’il maîtrise d’une manière particulièrement complète, étant l’auteur d’une série d’ouvrages consacrés aux rapports entre les deux têtes de l’exécutif en France.
« Faut-il encore un Premier ministre en France ? ». Le sujet, alors même que la réforme constitutionnelle dont précisément le Conseil d’Etat examine en ce moment la portée, les tenants et les aboutissants l’a écarté de ses dispositions finales, garde toute sa pertinence en termes de droit.
En effet, si la question de la permanence d’un chef du Gouvernement qui ne soit pas le chef de l’Etat, a fait l’objet de débats politiques dignes d’une guerre de tranchés, elle a semblée trop inextricable à la commission Balladur pour qu’on lui réponde par la négative d’une manière politiquement arbitraire. Or, si le parti pris de maintenir un Premier ministre en France affermit la vision classique des institutions de la Ve République, il n’éclaire ni sur les conséquences d’un tel maintien par rapport aux autres institutions telles qu’elles seront plus ou moins refaçonnées par la réforme en cours, ni sur l’opportunité juridique du choix soit au niveau de la logique du droit, soit au niveau de la pratique même de la Ve République.
C’est ce double défi que le président Massot a essayé de relever dans sa conférence. Il l’a fait d’une manière qui pour être limpide et précise et par là même très agréable pour l’auditoire, n’en fut pas moins très généraliste quant au fond des choses. Il devait en être ainsi, l’assistance étant composée de futurs praticiens peu enclins peut-être aux subtilités juridico-politiques qui caractérisent les rapports institutionnels entre le Premier ministre et le Président de la République notamment. Cela nous donne ainsi l’occasion de revenir, au terme de ce compte-rendu, sur certains points relatifs au sujet traité intéressant spécifiquement le droit public et notamment le droit administratif.
Le président Massot a, d’entrée, souligné implicitement que la fonction du Premier ministre français est un produit de l’histoire. Il a cité à l’appui ce fameux passage des Mémoires de Louis XIV écrites ad usum Delphini - en 1661, moment de la disparition du cardinal Mazarin et fin du ministérat - dans lesquelles il conseille l’héritier de la couronne de ne jamais prendre de premier ministre, comme lui-même s’y était résolu après la mort de Mazarin. D’où le fameux médaillon qui figure dans la Galerie des glaces au château de Versailles dans lequel on peut lire « Le Roi gouverne par lui-même ». Or, un tel rejet du ministérat qui procède de l’esprit centralisateur et absolutiste du Roi Soleil n’a pas résisté à l’histoire. Dès sa mort, le Régent s’entoure de ministres assurant la primature du Conseil : l’abbé Dubois, le duc de Bourbon. Louis XV qui avait résolu de gouverner seul au moment de sa majorité, n’hésitera pas longtemps avant de faire appel au cardinal de Fleury et plus tard au duc de Choiseul. C’est pour avoir renvoyé certains ministres populaires comme Necker que Louis XVI hâtera sa propre chute. Le président Massot explique qu’une sorte de dualisme exécutif s’instaure dès lors que l’on retrouvera de manière patente sous la Restauration et la monarchie de Juillet et qui s’installe du fait d’une « génération spontanée ». Ce dualisme qui change de polarité pour faire du Premier ministre la figure centrale de l’exécutif au détriment du président de la République l’emporte de manière coutumière sous la IIIe République et de manière légale, constitutionnelle sous la IVe. Sous une autre forme, aux polarités inversées, il se retrouve aussi dans le discours de Bayeux qui enfantera la Constitution de 1958. La place du Premier ministre y est abondamment évoquée. La Constitution de la Ve République la consacrera pour de bon, fût-ce au dépens des textes eux-mêmes, par le biais d’une pratique faite d’interprétations polyphoniques des sources et de partis pris coutumiers. Toutefois, les adversaires du dualisme n’ont jamais cessé leur combat en faveur d’un monisme exécutif sous la forme d’un régime présidentialiste. MM. Sarkozy, Balladur, Fillon ont soutenu cette conception des institutions. Le président Massot la récuse et le dit ouvertement : il veut convaincre de la nécessité du Premier ministre dont « tout le monde a besoin », le président de la République, qu’il soit en période majoritaire au moment du fameux « état de grâce », en période de turbulences ou pire encore, en période de cohabitation, mais aussi le Gouvernement et le Parlement.
En période majoritaire, lorsque le président est dans une situation confortable, il a besoin du Premier ministre comme exécuteur de sa politique, comme l’homme du quotidien pour ne pas dire de l’intendance. La conférence de presse du 31 janvier 1964 du Général de Gaulle dessine les traits du Premier ministre, responsable devant le Parlement, aux prises avec les difficultés concrètes et dont le travail consiste à dégager la perspective et la vision dans laquelle s’inscrit le chef de l’Etat et qui engagent l’avenir de la nation. Si pour en arriver à ce partage des rôles on a pris quelques libertés avec l’article 20 de la Constitution, il est certain que pour être souvent « déterminée » à l’Elysée, la politique de la nation n’en est pas moins conduite, toujours, depuis Matignon. En cours de mandat, le Premier ministre devient le fusible et l’amortisseur par excellence de crises politiques qui affectent l’autorité du chef de l’Etat, par cette convention de constitutionnalité de l’article 8 de la Constitution qui veut que celui-ci puisse révoquer ou limoger celui-là, sans apparente raison juridique (démission, motion de censure). Cela, alors même que c’est le Général de Gaulle en personne qui en avait, en 1958, écarté la possibilité devant le Comité consultatif constitutionnel, pour en théoriser le contraire en 1964 durant sa célèbre conférence de presse. La pratique a fait qu’aucun Premier ministre n’a osé remettre en question ce fait accompli. Que serait un Premier ministre sans le soutien du président, affirmait Jacques Chaban-Delmas, sinon un « triste sire » ? Même en période de cohabitation, le président peut se servir du Premier ministre pour se décharger de responsabilités ou de positions difficiles à maintenir. Ainsi de Jacques Chirac avec Lionel Jospin notamment en matière de politique étrangère et européenne. Le président Massot estime que si tous les présidents ont gardé le Premier ministre c’est tout simplement parce qu’il est utile - ainsi en mai 1968, en 1982 avec Mauroy et son plan de la rigueur, Fillon lui-même aujourd’hui qui sert de bouclier aux attaques contre le président et qui conduit même la politique du Gouvernement en s’imposant dans différentes matières à M. Sarkozy. D’où l’incongruité de la notion même de pouvoir personnel sous la Ve République, aux yeux de M. Massot.
L’utilité d’un Premier ministre se révèle aussi par rapport au Gouvernement. Bien que le Général de Gaulle insistât sur ce que le véritable chef du Gouvernement c’était lui et que Valéry Giscard d’Estaing allât jusqu’à imposer par des « directives » la façon de travailler au cabinet, la direction du Gouvernement, y compris en Conseil des ministres en tout cas en amont, incombe au Premier ministre qui est ainsi le grand coordinateur et ordonnateur des décisions gérant de fond en comble l’activité gouvernementale et administrative de l’Etat. Restent les cas problématiques du pouvoir réglementaire du président de la République et celui de nomination nichés dans l’article 13 de la Constitution et des arbitrages présidentiels se superposant à ceux, légaux, que doit rendre le Premier ministre, notamment en matière budgétaire. Le président actuel est allé jusqu’à instituer un quatrième volet à l’ordre du jour en Conseil des ministres appelé « Les points en discussion ». Toutefois c’est le Premier ministre qui contrôle et gère la mise en œuvre de la politique gouvernementale, disposant aussi du maillage préfectoral dont les détenteurs lui rendent compte, même si en concurrence avec le président. Pour M. Massot la France, dans sa tradition centralisatrice, n’est pas à même de renoncer à cet outil de coordination qu’est le Premier ministre.
Par rapport au Parlement, l’utilité du Premier ministre se manifeste, par l’efficacité qu’il assure aux travaux parlementaires et par la responsabilité qu’il engage devant la représentation nationale. Le président Massot ne comprend pas pourquoi on veut changer cet équilibre essentiel qui fait que dans la Ve République nous sommes dans un vrai régime parlementaire. Il poursuit en apportant son témoignage personnel de l’époque de la IVe République, lorsque les crises ministérielles étaient surtout le fait de l’impossibilité pour le président du Conseil de trouver une majorité solide pour faire passer les projets de loi et aussi de l’impuissance du Parlement d’assurer la confection de la loi et le vote de celle-ci dans des conditions normales. Cela a amené, non sans un flagrant paradoxe, au dessaisissement du législateur au profit du Gouvernement par le biais des décrets-lois. Le Premier ministre est nécessaire à la bonne gestion de l’activité parlementaire, si bien qu’il suffirait, comme l’a fait observer Pierre Avril (« Equilibrer la présidence quinquennale ») de réorganiser les pouvoirs du Parlement et non pas les renforcer inconsidérément. Pour ce qui est de la responsabilité, l’intervenant a admis qu’il serait peut-être opportun que tous les membres du Gouvernement à commencer par le premier d’entre eux retrouvent des mandats parlementaires et que soit abrogé l’interdiction de cumuler le siège de député ou sénateur avec celui de membre d’un cabinet ministériel. Les liens entre Premier ministre et majorité en sortiraient revigorés.
En conclusion, Jean Massot a dit sa conviction que la réforme de la dyarchie à la française est impossible, à moins d’instituer une pratique de démission liée, soit par la perte des élections législatives ou de la confiance du Parlement pour le Premier ministre, soit par la perte des référendums par le président de la République. A ses yeux la seule responsabilité du chef de l’Etat, politique, ne peut être que celle de la pratique gaullienne, à savoir la démission.
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